Η πολυνομία και η κακονομία στην Ελλάδα
«Το χειρότερο απ᾽ όλα θα ήταν να μην έχουμε πια καμιά σταθερότητα στις αποφάσεις μας και να μην καταλάβουμε ότι ισχυρότερη είναι η πολιτεία που έχει κακούς νόμους, αλλά τους εφαρμόζει, παρά η πολιτεία που έχει νόμους καλούς και δεν τους εφαρμόζει».
Τα λόγια αυτά θα μπορούσαν να αποτελούν το συμπέρασμα μίας σύγχρονης έκθεσης σχετικά με τον τρόπο λειτουργίας του ελληνικού κράτους. Κι όμως, αριθμούν χιλιάδες χρόνια ζωής. Ανήκουν στον Θουκυδίδη και δεν αποτελούν παρά μία από εκείνες τις συμβουλές που θέλησε να δώσει στην ανθρωπότητα, συγγράφοντας το «κτῆμα ἐς ἀεῖ», όπως χαρακτήριζε το ιστορικό του έργο.
Καθένας που έχει έρθει πρόσφατα σε επαφή με τη δημόσια διοίκηση δεν θα δυσκολευτεί να αντιληφθεί πόσο επίκαιρα παραμένουν τα λόγια αυτά. Πολύ συχνά στην πράξη το να βρει κανείς ποιος νόμος ισχύει και τι ορίζει για την περίπτωσή του, είναι άθλος. Αυτό δεν ισχύει μόνο για τον μη εξοικειωμένο με τα νομικά πολίτη. Είναι ένα μόνιμο πρόβλημα που στην πράξη αντιμετωπίζει διαρκώς ο δικηγόρος που καλείται να υπερασπιστεί έναν συμπολίτη μας, αλλά και ο δικαστής, ο οποίος πρέπει να δικάσει μία υπόθεση. Αμέτρητες οι χαμένες εργατοώρες προκειμένου κανείς να ανακαλύψει τις πολυάριθμες διατάξεις που διάσπαρτες φυτοζωούν σε όλη την έκταση της έννομης τάξης. Αλλά και όταν αυτό γίνει κατορθωτό, πολύ συχνά είναι δύσκολο να καταλάβει κανείς τι ακριβώς ήθελε να ορίσει ο νομοθέτης.
Με δύο λέξεις, πολυνομία και κακονομία είναι τα δύο δεινά στη λειτουργία του κράτους, τα οποία αφορά ο λόγος. Μία πρώτης τάξεως ευκαιρία να εγκύψουμε πάνω από το σοβαρό αυτό θέμα παρέχει το νέο βιβλίο του Καθηγητή της Νομικής Σχολής του Α.Π.Θ., Παναγιώτη Μαντζούφα, με τίτλο: «Καλή νομοθέτηση και κράτος δικαίου-Πολυνομία, κακονομία και η μη εφαρμογή των νόμων», το οποίο κυκλοφόρησε από τις εκδόσεις «Ευρασία», τον Δεκέμβριο του 2018. Στο βιβλίο αυτό ο συγγραφέας θέτει τον δάκτυλον εις τον τύπον των ήλων σε ένα ζήτημα, άμεσα συνδεόμενο με την ποιότητα των δημοκρατικών και δικαιοκρατικών θεσμών.
Τι είναι, όμως, η πολυνομία; Η πολυνομία αποτελεί απόρροια των λειτουργιών του σύγχρονου κράτους. Όταν, όμως, δεν εντάσσεται σε ένα σύστημα αποτελεσματικής διοικητικής οργάνωσης, τότε εμφανίζονται συμπτώματα νομοθετικής υπερτροφίας: διατήρηση απαρχαιωμένων νόμων, αλλεπάλληλες νομοθετικές αλλαγές, πολλαπλές ερμηνείες (κατ’ εξοχήν μέσω εγκυκλίων), αλληλεπικάλυψη κανόνων δικαίου, συνύπαρξη εν ισχύι διατάξεων με διατάξεις που έχουν καταργηθεί, δυσκολία ή αδυναμία εξεύρεσης του εφαρμοστέου κανόνα, ατέρμονες νομοθετικές παραπομπές είναι λίγα μόνο από εκείνα που ‘ταλαιπωρούν’ ολόκληρους δικαιϊκούς κλάδους. Χαρακτηριστικό παράδειγμα προσφέρει το δίκαιο κοινωνικής ασφάλισης: Εκτιμάται ότι αποτελείται από 5.436 νόμους, που καλύπτουν 38.495 σελίδες, ενώ μόνο για το ΙΚΑ υπήρχαν 149 τυπικοί νόμοι, 24 διατάγματα, 205 υπουργικές αποφάσεις και 844 εγκύκλιοι (το ρεκόρ βέβαια στην τελευταία περίπτωση έχει σπάσει ο ΟΑΕΕ, για τον οποίο αναφέρονται 1.279 εγκύκλιοι)!
Τι είναι η κακονομία; Από την άλλη μεριά, «κακός» δεν είναι μόνο ο νόμος, ο οποίος έχει κενά στη συστηματική διάρθρωσή του ή παρουσιάζει αντιφάσεις αναφορικά με τις σχέσεις του με άλλους κανόνες της έννομης τάξης, αλλά και εκείνος, για τον οποίο απουσιάζουν οι προϋποθέσεις της εφαρμογής του.
Πολυνομία και κακονομία συνθέτουν ένα σκηνικό πλήρους ανασφάλειας. Διότι δεν είναι μόνο ότι συχνά συνιστά άθλο το να βρεις τί ισχύει για την περίπτωση σου, αλλά και το ότι όταν (νομίζεις ότι) βρίσκεις τον κρίσιμο νόμο, δεν καταλαβαίνεις τι ακριβώς ορίζει.
Οι συνέπειες των δύο φαινομένων είναι πολύ ευρύτερες και δεν αφορούν μόνο όσους ασχολούνται με τα νομικά: Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι όσο περισσότεροι είναι οι νόμοι ενός κράτους τόσο δυσκολότερα εφαρμόζονται. Και εάν συμβαίνει οι νόμοι να μην είναι μόνο πλεονάζοντες, αλλά ασαφείς και πολύπλοκοι, τότε το πρόβλημα αποκτά ευρύτερες διαστάσεις. Όταν η πολυνομία συναντά την κακονομία, τότε ένα σύννεφο ομίχλης επικάθεται πάνω από το κράτος και δυσχεραίνει τη διάφανη και αποτελεσματική λειτουργία του: Οι πολίτες δυσκολεύονται να διεκδικήσουν τα δικαιώματα τους, ενώ φαινόμενα όπως η γραφειοκρατία και η διαφθορά βρίσκουν το κατάλληλο περιβάλλον, για να ευδοκιμήσουν.
Ποια είναι η λύση στα προβλήματα αυτά; Ο συγγραφέας δεν αρκείται μόνο στην εμβριθή ανάλυση των φαινομένων αυτών. Προβαίνει επιπρόσθετα στην εννοιολογική συγκρότηση της αρχής της καλής νομοθέτησης, ως συνταγματικής επιταγής, που μπορεί να προσφέρει το αντίδοτο στις παθογένειες της πολυνομίας και της κακονομίας. Η όλη διαδικασία της καλής νομοθέτησης έχει ως στόχο να περιγράφεται σε κάθε νομοθέτημα με διαυγή τρόπο τόσο το αντικείμενο της ρύθμισης όσο και η λύση που υιοθετήθηκε, αλλά και γενικότερα κάθε νόμος να είναι σαφής και ακριβής στην έκφραση και να διαθέτει νοηματική και κανονιστική συνοχή. Περαιτέρω, η εκπόνηση προγραμμάτων για τη βελτίωση της υφιστάμενης νομοθεσίας, η εισαγωγή συστήματος προληπτικού ελέγχου της συνταγματικότητας και η μετατροπή της Κεντρικής Νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής σε Ανεξάρτητη Αρχή, είναι λίγες μόνο από τις προτάσεις στις οποίες καταλήγει ο συγγραφέας.
Εν κατακλείδι, από την μελέτη του βιβλίου προκύπτει η ανάγκη τολμηρών μεταρρυθμίσεων στο κράτος, για την βελτίωση των θεσμών του και την αναβάθμιση των υπηρεσιών που προσφέρει στους πολίτες. Αν κανείς εξετάσει μακροσκοπικά την πρόσφατη πολιτική ιστορία της Ελλάδας, τότε θα διαπιστώσει ότι τα σημαντικότερα προβλήματα δεν εντοπίζονται στη λειτουργία του πολιτεύματος, αλλά στη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης. Η κακονομία και η πολυνομία βρίσκονται στην καρδιά αυτών των προβλημάτων. Η αντιμετώπισή τους αποτελεί προϋπόθεση για τη μετάβαση σε ένα πιο σύγχρονο, λειτουργικό και αποτελεσματικό κράτος –παρατήρηση που αναδεικνύει και τη μεγάλη συνεισφορά του συγγραφέα προς την κατεύθυνση αυτή.
