Η Συνεχιζόμενη Επαγγελματική Κατάρτιση ως εργαλείο αναπτυξιακής πολιτικής
Μελέτη της Μαρίας Καραμεσίνη, Καθηγήτριας Οικονομικών στο Πάντειο Πανεπιστήμιο, πρώην Προέδρου και Διοικήτριας του ΟΑΕΔ για το Ινστιτούτο Εναλλακτικών Πολιτικών ΕΝΑ.
Βασικά σημεία της μελέτης:
Η υψηλή ανεργία είναι αποτέλεσμα της οικονομικής κρίσης & των μνημονιακών πολιτικών
H Ελλάδα έχει σήμερα το δεύτερο υψηλότερο ποσοστό ανεργίας και το υψηλότερο ποσοστό μακροχρόνια ανέργων στην Ε.Ε. Αυτή η πραγματικότητα αντανακλά το έλλειμμα θέσεων εργασίας στην οικονομία, το οποίο προέκυψε από τον ακρωτηριασμό του παραγωγικού συστήματος, την επενδυτική καθίζηση και το παραγωγικό/αναπτυξιακό κενό που προκάλεσαν η ύφεση του 2008 και η λιτότητα των Μνημονίων, παρά την ανάκαμψη των επενδύσεων μετά το 2016 και τη σταθερή αύξηση της απασχόλησης από το 2014 και μετά.
Η παραγωγικότητα της εργασίας δεν έχει αποκατασταθεί ακόμα μετά την καθίζηση της περιόδου 2008-2014
Ο ακρωτηριασμός και η αναδιάρθρωση του παραγωγικού συστήματος, σε συνδυασμό με την αποεπένδυση, είχαν και άλλη επίπτωση: η παραγωγικότητα της εργασίας σημείωσε δραματική πτώση μεταξύ 2008 και 2014 και στασιμότητα μεταξύ 2014 και 2019, ενώ η χώρα κατέληξε ως προς το επίπεδο παραγωγικότητας στη δεύτερη χειρότερη θέση στην Ε.Ε.
Η Συνεχιζόμενη Επαγγελματική Κατάρτιση ως εργαλείο αναπτυξιακής πολιτικής και ενίσχυσης της απασχόλησης
Η συνεχιζόμενη επαγγελματική κατάρτιση (ΣΕΚ) είναι χρήσιμο και απαραίτητο εργαλείο της πολιτικής απασχόλησης και της αναπτυξιακής πολιτικής. Με το να αναβαθμίζει τις γνώσεις, τις ικανότητες και δεξιότητες του εργατικού δυναμικού, αφενός επηρεάζει τη διάρθρωση της ανεργίας, αμβλύνοντας την επιλεκτικότητά της απέναντι στις ομάδες με τα λιγότερα εκπαιδευτικά και επαγγελματικά προσόντα και συμβάλλοντας στην επανένταξη των μακροχρόνια ανέργων, αφετέρου διευκολύνει την τεχνολογική και οργανωτική αλλαγή και ιδίως την καινοτομία, που έχει αποκτήσει κεντρική σημασία στις «οικονομίες της γνώσης».
Η ΣΕΚ δεν είναι πανάκεια για την απασχόληση και την παραγωγικότητα
Ωστόσο, η ΣΕΚ δεν αποτελεί πανάκεια ούτε για την καταπολέμηση της ανεργίας ούτε για την άνοδο της παραγωγικότητας της εργασίας στη χώρα μας, εφόσον δεν γεννά θέσεις εργασίας και δεν αποτελεί τον καθοριστικό παράγοντα εξέλιξης της παραγωγικότητας.
Οι επιδοτούμενες νέες θέσεις εργασίας έχουν την πιο άμεση επίδραση στην αντιμετώπιση της μακροχρόνιας ανεργίας
Η αντιμετώπιση και της υψηλής ανεργίας και της χαμηλής παραγωγικότητας εξαρτάται, σε μεσο-μακροπρόθεσμη βάση, από το ύψος, το είδος και την ποιότητα των παραγωγικών επενδύσεων στην οικονομία, με κομβικό το ρόλο των δημοσίων επενδύσεων.
Στο βραχυ-μεσοπρόθεσμο διάστημα, η μαζική και η μακροχρόνια ανεργία αντιμετωπίζονται κυρίως με προγράμματα δημιουργίας νέων (επιδοτούμενων) θέσεων εργασίας.
Τα προγράμματα απασχόλησης στον δημόσιο τομέα είναι καταλληλότερα για την άμεση μείωση της ανεργίας και την απασχόληση ανέργων που ανήκουν σε ομάδες που αποφεύγουν να προσλάβουν οι ιδιωτικές επιχειρήσεις, ενώ αυτά που επιδοτούν τον ιδιωτικό τομέα έχουν οριακή επίπτωση στη συνολική απασχόληση, αλλά συμβάλλουν, υπό προϋποθέσεις, στη σταθερή εργασιακή ένταξη ενός μεγαλύτερου ή μικρότερου μέρους των ανέργων που συμμετέχουν σε αυτά.
Για την καταπολέμηση της ανεργίας και την αύξηση της απασχόλησης δεν αρκούν οι ιδιωτικές επενδύσεις
Το ύψος και η διάρθρωση της ανεργίας αλληλεξαρτώνται. Συνεπώς, όλα τα είδη ενεργητικής πολιτικής αγοράς εργασίας είναι απαραίτητο να αξιοποιούνται ταυτόχρονα σε ένα κατάλληλο μίγμα. Η βαρύτητα των προγραμμάτων απασχόλησης στο μίγμα εξαρτάται από την πολιτική προτεραιότητα που δίνει κανείς στην ταχεία αποκλιμάκωση της μαζικής ανεργίας στη χώρα αντί να εξαρτά την εξέλιξη της απασχόλησης μόνο από τις επενδύσεις.
Το σημερινό μίγμα πολιτικής ευνοεί τη μεγέθυνση μέσω «φθηνής εργασίας» και φοροαπαλλαγών
Με το σχεδιασμό της ως προς την κατεύθυνση των πόρων του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας και του νέου ΕΣΠΑ, η σημερινή κυβέρνηση δείχνει να αφήνει την εξέλιξη της απασχόλησης και τη μείωση της ανεργίας στην πρωτοβουλία των εγχώριων και πολυεθνικών επιχειρήσεων και των αποφάσεών τους για παραγωγικές επενδύσεις, εξασφαλίζοντάς τους χαμηλό εργατικό κόστος και χαμηλή φορολογία.
Συγκεκριμένα, ένας πακτωλός πόρων προβλέπεται να κατευθυνθεί στη συνεχιζόμενη κατάρτιση του εργατικού δυναμικού, ενώ τα προγράμματα απασχόλησης παραμένουν ο «φτωχός συγγενής» των ενεργητικών πολιτικών απασχόλησης.
Ο παραπάνω σχεδιασμός συμβαδίζει με τις σχετικές προτεραιότητες της πολιτικής της Ε.Ε., στην οποία όμως το επίπεδο της ανεργίας ανέρχεται στο ήμισυ του ελληνικού ποσοστού.
Η εξέλιξη της ΣΕΚ στην Ευρώπη: Από τις πολιτικές σύγκλισης και συνοχής, στην πράσινη και ψηφιακή μετάβαση
Μετά την υιοθέτηση της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, το 1986, και ιδίως από τις αρχές της δεκαετίας του 1990, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο χρηματοδότησε προγράμματα ΣΕΚ σε μεγάλη κλίμακα, ιδίως στα κράτη-μέλη και τις περιφέρειες της Ε.Ε. με το χαμηλότερο κατά κεφαλήν ΑΕΠ, στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής πολιτικής οικονομικής και κοινωνικής συνοχής και περιφερειακής σύγκλισης.
Στη συνέχεια, η παροχή άφθονων ευρωπαϊκών πόρων στα κράτη-μέλη για ΣΕΚ συνδέθηκε στενά με την Ευρωπαϊκή Στρατηγική για την Απασχόληση και τον πρώτο πυλώνα της, που αναγόρευσε τη βελτίωση της απασχολησιμότητας των ανέργων σε βασική προϋπόθεση της μείωσης της μακροχρόνιας και της νεανικής ανεργίας στην Ε.Ε., με βάση τη θεωρητική ανάλυση του Λευκού Βιβλίου για τη διαρθρωτική φύση της τελευταίας.
Από το 2002, η ΣΕΚ ενσωματώθηκε στην ευρωπαϊκή πολιτική εκπαίδευσης και κατάρτισης, ενώ πρόσφατα απέκτησε κομβική σημασία για την επίτευξη ενός από τους τρεις κεντρικούς μακροπρόθεσμους στόχους κοινωνικής πολιτικής της Ε.Ε., προς επίτευξη μέχρι το 2030: τη συμμετοχή του 60% του ενήλικου πληθυσμού στην κατάρτιση κάθε χρόνο.
Η προτεραιοποίηση της ΣΕΚ στη μετά-την-πανδημία εποχή, στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής πολιτικής εκπαίδευσης και κατάρτισης και της ευρωπαϊκής κοινωνικής πολιτικής, απορρέει από τη νέα αναπτυξιακή στρατηγική της Ε.Ε. Η πράσινη ανάπτυξη και η ψηφιακή επανάσταση προϋποθέτουν ένα κατάλληλα εκπαιδευμένο ανθρώπινο δυναμικό, ενώ αναμένεται ότι θα παράγουν διαρθρωτική ανεργία, που απειλεί την κοινωνική συνοχή.
Η ΣΕΚ στην Ελλάδα η πλέον υποανάπτυκτη στην ΕΕ, παρά την κατασπατάληση πόρων
Το ελληνικό σύστημα ΣΕΚ είναι από τα πλέον υπανάπτυκτα, άναρχα και αναποτελεσματικά στην Ε.Ε., με ακέραιες τις πολιτικές ευθύνες των κυβερνήσεων που το δημιούργησαν και το διαχειρίστηκαν επί δεκαετίες.
Παρόλο που, από τις αρχές της δεκαετίας του 1990, εισέρευσαν τεράστιας κλίμακας ευρωπαϊκοί πόροι για προγράμματα και αναπτύχθηκε ένας ιδιωτικός τομέας κατάρτισης που κυριάρχησε στον κλάδο, ουδέποτε αναπτύχθηκε ένα ολοκληρωμένο σύστημα διασφάλισης της ποιότητας της παρεχόμενης κατάρτισης και επικύρωσης των αποτελεσμάτων της, όπως στις περισσότερες χώρες της Ε.Ε.
Αντίθετα, υπακούοντας σε πελατειακές λογικές και ακολουθώντας συστηματικά πρακτικές εύνοιας συγκεκριμένων ιδιωτικών συμφερόντων, οι τότε κυβερνήσεις του δικομματισμού άφησαν το σύστημα αρρύθμιστο μέχρι το 1994 και το ρύθμισαν ατελώς και μερικώς στη συνέχεια, καθιστώντας το προνομιακό πεδίο ανάπτυξης ενδημικής διαπλοκής.
Η πλήρης αποδιάρθρωση της ΣΕΚ το 2012-14
Η τριετία 2012-2014 ήταν σημαδιακή, διότι έλαβε χώρα η ολική απορρύθμιση του συστήματος ΣΕΚ. Το 2012 καταργήθηκαν οι ποιοτικές προδιαγραφές αδειοδότησης και λειτουργίας των ΚΔΒΜ, ενώ η εκτόξευση του αριθμού των καταρτιζόμενων και των προγραμμάτων τύπου voucher, το 2013-2014, και ο σκανδαλώδης τρόπος σχεδιασμού και υλοποίησής τους οδήγησαν την κατάρτιση ως εργαλείο καταπολέμησης της ανεργίας σε πλήρη κοινωνική απαξίωση.
2015-19: Σημαντικές πρωτοβουλίες αλλά και ανολοκλήρωτη μεταρρύθμιση
Το διάστημα 2015-2019 πραγματοποιήθηκαν σημαντικές ενέργειες οικοδόμησης των προϋποθέσεων αλλαγής του μοντέλου κατάρτισης στη βάση των εξατομικευμένων αναγκών των ανέργων, κυρίως με τη δημιουργία και τη θεσμοθέτηση του Μηχανισμού Διάγνωσης Αναγκών της Αγοράς Εργασίας και τη μεταρρύθμιση του ΟΑΕΔ.
Η τελευταία περιλάμβανε –μεταξύ άλλων– την ενίσχυση των συμβουλευτικών υπηρεσιών του Οργανισμού με ηλεκτρονικά εργαλεία και την πρόσληψη μόνιμων συμβούλων, καθώς και το σχεδιασμό και την πιλοτική εφαρμογή από τον ΟΑΕΔ ενός νέου μοντέλου παροχής ενεργητικών πολιτικών απασχόλησης.
Το βασικό χαρακτηριστικό του μοντέλου είναι η ταυτόχρονη υλοποίηση διαρκώς ανοιχτών προγραμμάτων απασχόλησης, κατάρτισης και επιχειρηματικότητας, στα οποία παραπέμπονται οι άνεργοι ανάλογα με τις ατομικές τους ανάγκες και με στόχο τη σταθερή τους επαγγελματική ένταξη.
Όμως, όσον αφορά τις θεσμικές αλλαγές στο πεδίο της επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης (ΕΕΚ), οι κυβερνήσεις της περιόδου έριξαν όλο τους το βάρος στις αλλαγές του συστήματος της αρχικής επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης (ΑΕΕΚ), με επίκεντρο την ουσιαστική βελτίωση των ΕΠΑΛ και την ανάπτυξη του μεταλυκειακού έτους μαθητείας, και δεν πρόλαβαν να ολοκληρώσουν την αναγκαία μεταρρύθμιση στο πεδίο της ΣΕΚ.
Η ατελέσφορη κυβερνητική προσέγγιση της ΣΕΚ και οι τρεις κίνδυνοι ενόψει
Προβληματικός σχεδιασμός και υλοποίηση της ΣΕΚ
Σύμφωνα με τον μέχρι τώρα σχεδιασμό της σημερινής κυβέρνησης, η ΣΕΚ θα χρηματοδοτηθεί την επόμενη επταετία με ευρωπαϊκούς πόρους ύψους 2 δισ. ευρώ περίπου, για την κατάρτιση περίπου 1.230 χιλιάδων εργαζομένων, ανέργων και άλλων ενήλικων ατόμων, ενώ μόνο 150 χιλιάδες άνεργοι προβλέπεται να συμμετάσχουν σε προγράμματα απασχόλησης που θα χρηματοδοτηθούν από το Μηχανισμό Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας και από το Πρόγραμμα «Ανθρώπινο Δυναμικό και Κοινωνική Συνοχή» του ΕΣΠΑ 2021-2027. Παράλληλα, όμως, η κυβέρνηση μείωσε κατά 75% τους πόρους του ΛΑΕΚ που χρηματοδοτεί προγράμματα ενδο- και διεπιχειρησιακής κατάρτισης, περικόπτοντας την υποχρεωτική εργοδοτική εισφορά, ενώ μείωσε τους ίδιους πόρους του ΟΑΕΔ που χρηματοδοτούν ενεργητικά προγράμματα απασχόλησης και κατάρτισης, περικόπτοντας τις ασφαλιστικές εισφορές υπέρ ανεργίας.
Προκειμένου για την εξασφάλιση της ομαλής εκταμίευσης των ευρωπαϊκών πόρων, ο Ν. 4763/2020 εισήγαγε θεσμικές βελτιώσεις στο σύστημα της ΣΕΚ ως προς τη διακυβέρνηση και τη διασφάλιση της ποιότητας της κατάρτισης.
Ωστόσο, έναν χρόνο μετά τη θέση του σε ισχύ, το θεσμικό πλαίσιο βρίσκεται στον αέρα ως προς την πιστοποίηση των προγραμμάτων κατάρτισης και των μαθησιακών αποτελεσμάτων των καταρτιζόμενων, και είναι άγνωστο αν και πότε θα υλοποιηθεί ο νόμος ως προς αυτές τις κρίσιμες διαστάσεις. Τέλος, ο κυβερνητικός σχεδιασμός προβλέπει την υποχρέωση συμμετοχής των επιδοτούμενων ανέργων σε κατάρτιση ως μέσο ελέγχου και «κόφτη» του επιδόματος.
Ο κίνδυνος εμπέδωσης της αντίληψης ότι η ανεργία είναι συνέπεια «ατομικής ευθύνης»
Οι κίνδυνοι από τη μετατροπή της χώρας, τα επόμενα χρόνια, σε ένα απέραντο εκπαιδευτήριο κατάρτισης του εργατικού δυναμικού είναι κυρίως ιδεολογικοί. Ο πρώτος κίνδυνος είναι η εμπέδωση της κυρίαρχης ερμηνείας της ανεργίας, ότι αυτή οφείλεται στο ότι οι άνεργοι δεν έχουν τα ζητούμενα από τις επιχειρήσεις προσόντα και δεξιότητες για να προσληφθούν στις προσφερόμενες θέσεις εργασίας που δήθεν επαρκούν για όλες-ους. Ως εκ τούτου, η κατάρτιση των ανέργων μετατρέπεται σε πανάκεια, και όποιος-α δεν καταρτιστεί φέρει ατομική ευθύνη για την ανεργία του-της, που δεν οφείλεται σε έλλειμμα ζήτησης, αλλά είναι διαρθρωτική.
Ο κίνδυνος μετάπτωσης του δικαιώματος στην εργασία σε «δικαίωμα στην κατάρτιση»
Ο δεύτερος κίνδυνος από τη μαζικοποίηση της ΣΕΚ, όταν μάλιστα αυτή συνδυάζεται με υποτίμηση των απαραίτητων για την απορρόφηση της ανεργίας δημόσιων επενδύσεων σε προγράμματα απασχόλησης στον δημόσιο ή ιδιωτικό τομέα, είναι η υποκατάσταση του δικαιώματος στην εργασία από το δικαίωμα στην κατάρτιση ή –αλλιώς– στην απασχολησιμότητα.
Όμως, το δικαίωμα στην κατάρτιση δεν μπορεί να υποκαθιστά, αλλά μόνο να υπηρετεί, το «δικαίωμα σε αξιοπρεπή και καλή εργασία», το οποίο για την Αριστερά και τις προοδευτικές δυνάμεις έχει απόλυτη προτεραιότητα ως θέση αρχής.
Ο κίνδυνος κατανόησης της χαμηλής παραγωγικότητας της εργασίας ως «προβλήματος» των εργαζομένων
Ο τρίτος κίνδυνος προέρχεται από την απόδοση στους εργαζομένους της κύριας ευθύνης για τη χαμηλή παραγωγικότητα της εργασίας στην οικονομία, η οποία αποσπά την προσοχή από την τεχνολογική υστέρηση και την παραγωγική διάρθρωση της τελευταίας, την ελλιπή δημιουργία θέσεων εργασίας υψηλών δεξιοτήτων από τις επιχειρήσεις, τις χαμηλές επενδύσεις στην ενδοεπιχειρησιακή κατάρτιση κ.λπ.
Ανάγκη για ένα νέο παράδειγμα Συνεχιζόμενης Επαγγελματικής Εκπαίδευσης
Η ΣΕΚ μπορεί να συμβάλει στην παραγωγική ανασυγκρότηση, αναδιάρθρωση και αναβάθμιση της οικονομίας, στον οικολογικό της μετασχηματισμό και στην άνοδο της παραγωγικότητας, εφόσον ενταχθεί στον αναπτυξιακό σχεδιασμό, συγχρονιστεί με παραγωγικές επενδύσεις και θεσμικές αλλαγές στο πλαίσιο λειτουργίας της οικονομίας που προάγουν την τεχνολογική/οργανωτική αλλαγή και την καινοτομία και συμπληρωθεί από ένα σύστημα εργασιακών σχέσεων και διαμόρφωσης μισθών που μειώνει την εργασιακή επισφάλεια και εξασφαλίζει στους εργαζομένους αξιοπρεπείς και καλούς μισθούς και συνθήκες εργασίας.
Οι επιλογές αυτές, που συνδέονται με τα συμφέροντα του κόσμου της εργασίας, των οποίων η εκπροσώπηση αποτελεί ταυτοτικό και υπαρξιακό στοιχείο της Αριστεράς και των προοδευτικών δυνάμεων, βρίσκονται στον αντίποδα των πολιτικών επιλογών της σημερινής κυβέρνησης, που εξαρχής προχώρησε στη θεσμική αποδυνάμωση της συλλογικής διαπραγματευτικής δύναμης των μισθωτών, στην εξατομίκευση των εργασιακών σχέσεων, την περαιτέρω ελαστικοποίηση των όρων εργασίας και την καθήλωση των μισθών, των οποίων η αγοραστική δύναμη μειώνεται σήμερα ξανά, μετά την εμπειρία των Μνημονίων, λόγω του πληθωρισμού που πυροδότησε η ενεργειακή κρίση.
